【前言】七年深耕改革路，十件实事惠民生。东营市自然资源和规划局以“十全事美”改革品牌为引领，在国土空间规划、资源要素保障、生态保护修复等领域持续攻坚，交出一份份亮眼的改革答卷。为贯彻落实党的二十届四中全会精神，全方位展现东营市自然资源和规划局“十四五”规划期间改革成就，让改革故事可感可触，让改革成效深入人心，现特别推出“解码改革·一线访谈”系列访谈栏目。

本期“解码改革·一线访谈”，邀请东营市不动产登记中心垦利分中心负责人单晶华，讲述东营如何通过海域立体分层确权登记，破解用海矛盾，释放生态红利，推动海洋经济从“平面开发”迈向“立体共生”的创新故事。

访谈人：海域是重要的自然资源资产。过去我们常听说陆地不动产登记，但对海域使用权登记比较陌生。近年来，我市在垦利区创新开展海域立体分层确权登记，成功保障了全国最大开放海域光伏项目落地。能否请您介绍一下，这项改革是在什么背景下提出的？当时面临怎样的现实困境？

单晶华：长期以来，海域使用权登记沿用“平面化”管理模式，即同一海域原则上只能设立一个使用权，用途相对单一。但随着海洋经济发展，用海需求日益多元化，矛盾也开始凸显。一个典型的案例就是国华HG14海上光伏项目。这个项目是国家批复的1000MW级大型光伏项目，批准用海面积1222.7039公顷，主要利用水面层布置光伏板，底土层铺设电缆。但项目海域早在2022年就已确权给4家养殖企业，用于渔业养殖。如果按照传统平面管理模式，要么光伏项目无法落地，要么养殖企业需要退出，无论哪种选择都会造成资源浪费或发展受限。这就是当时面临的“卡脖子”难题，同一片海，两家都要用，平面思维无解。项目推进一度陷入僵局。正是这种现实困境，倒逼我们必须打破思维定式，向空间要资源，探索海域的立体化、精细化管理路径。

访谈人：从“平面争海”到“立体用海”，这个转变听起来很创新。我们具体是通过哪些措施，来实现海域使用权的“分层”和“确权”的呢？

单晶华：改革的核心是落实自然资源部关于推进海域立体分层设权的政策精神，具体可概括为“三步走”。

一是依法依规，明确分层设权路径。我们深入研究《自然资源部关于探索推进海域立体分层设权工作的通知》等文件，明确了在保障国防、交通、生态等安全前提下，可以对养殖、光伏、电缆管道等用海进行立体分层设权。这为我们提供了法律和政策依据。我们随后制定了本地化的操作规程，明确将海域空间竖向划分为水面、水体、海床和底土等不同层，允许不同主体、不同产业在各自空间层内合法使用。

二是协同联动，打通变更登记链条。这是一项系统工程，涉及原有权利人权益调整和新权利设立。我们与海洋渔业、行政审批等部门紧密协作，一方面，与原有4家养殖企业充分沟通，在保障其养殖权益的前提下，依法将其海域使用权空间层由“整体海域”变更为“海床层”，确保他们能继续从事养殖活动。另一方面，为国华新能源公司办理新的海域使用权登记，确权范围为水面层和底土层。通过“变更”+“新设”的组合拳，实现了“一海多用、各得其所”。

三是技术赋能，构建三维管理图景。我们依托“三维不动产”系统，在全市率先开展了海域使用权三维立体分层登记。通过实地测绘，精准界定每一层空间的竖向高程和平面边界，形成带有立体空间示意图的“海洋产权体”模型。这意味着，每一本海域使用权证，不仅标注平面坐标，还清晰载明其对应的空间层高，实现了海域产权管理的可视化、立体化、数字化。

访谈人：这项改革解决了重大项目落地难题，它的价值似乎不止于此。从更广阔的视角看，海域立体分层确权带来了哪些综合效益？

单晶华：改革效益是立体多元的，可概括为三个“有利于”。一是有利于释放资源价值，实现经济生态双赢。国华HG14项目首批已于2024年11月13日并网发电。全部建成后，预计年发电量17.8亿千瓦时，可满足约267万普通中国城镇居民一年的用电需求，每年减排二氧化碳134.47万吨。与此同时，海面下的养殖活动照常开展，真正形成“上层发电、下层养殖”的立体化利用模式，海域单位面积的经济产出和生态效益显著提升。二是有利于优化产业布局，促进多业协同融合。过去不同产业争抢海域空间，往往是“零和博弈”。如今通过立体分层，促成了“光伏+养殖”产业链协同。光伏板为养殖区提供部分遮荫，有利于某些鱼类生长；养殖活动也对光伏桩基起到生态监测作用。这为未来海洋牧场、海上风电、海洋旅游等多业态融合发展提供了可复制的产权管理模式。三是有利于提升海洋治理效能，海域立体分层确权登记不仅是技术突破，更是管理理念的创新，为破解沿海地区普遍存在的用海矛盾、拓展蓝色经济发展空间，提供了经过实践检验的解决方案，相关经验已获得上级部门的充分肯定。

访谈人：展望未来，海域立体分层确权这项改革，将如何继续深化？它对东营海洋强市建设意味着什么？

单晶华：这项改革是一个开端，而非终点。下一步我们将深化“不动产登记+海洋产业”服务，将海域立体分层登记与项目用海审批、融资抵押等业务紧密结合，助力海洋新兴产业通过产权登记盘活资产、获取信贷支持，服务海洋经济发展新格局。东营海域空间广阔，正大力发展现代海洋渔业、海上新能源等产业，立体分层确权模式为我们科学配置海域资源、保障重大项目落地、促进产业集群发展提供了关键性的产权制度支撑。它让不同产业在同一片海上和谐共生、相辅相成，这正是我们建设海洋强市、实现蓝色增长所需要的智慧和方案。未来，我们将继续以改革破解发展难题，通过清晰的产权界定与高效的登记服务，让每一片“碧海蓝田”转化为高质量发展的强劲动能，在辽阔的海域上绘就更多共生共赢的生动图景。

海域立体分层确权的创新实践，是东营以改革破解用海矛盾、释放蓝色红利的生动答卷。资源优化配置与精准监管，是高质量发展的双重保障。当蓝色空间焕发新活力，东营将智慧赋能延伸至耕地保护一线。下一期访谈，我们聚焦东营港分局的自然资源综合监管系统，看其如何破解传统监管难题，用科技为耕地保护筑牢防线，续写改革赋能资源管理的新篇章。

（法规科 垦利分局）